XIV. — LES FINANCES
L’abbé Terray. — Le déficit en 1774. — La ferme générale et le bail David. — Les procédés de l’abbé Terray. — Le don de joyeux avènement. — Le Conseil des finances.
Louis XVI n’ignorait pas que les finances étaient en désarroi ; s’il tenait à conserver provisoirement l’abbé Terray, c’est qu’il était persuadé que ce ministre était le seul homme capable de remettre les choses en état. L’abbé était très habile à se faire valoir et rédigeait des notes si adroites que le jeune roi disait : « Il se défend bien. Je voudrais bien le garder ; mais c’est un grand coquin. » Maurepas répondait en vain qu’un bon intendant de maison n’a pas nécessairement les qualités qui font un bon ministre et qu’un contrôleur général ne doit pas avoir les sentiments d’un commis des fermes ; il ne parvenait pas à faire renvoyer l’abbé.
Pour se rendre compte des difficultés financières en face desquelles on se trouvait, il faut remonter en arrière.
De 1736 à 1740, le déficit, c’est-à-dire l’excédent des dépenses normales sur les recettes ordinaires, n’avait pas dépassé 6 à 8 millions par an. En 1738, il ne s’en était même fallu que d’un million pour que l’équilibre fut atteint.
« C’est, dit Stourm, la plus belle époque du règne de Louis XV ; ce résultat, obtenu au milieu des nécessités et des vices de l’ancien système financier, montre quelle puissance invincible possède l’action persévérante d’une administration même médiocre lorsqu’elle est bien intentionnée[1] ».
Cette situation favorable dura peu. En 1749, au lendemain de la paix d’Aix-la-Chapelle, le déficit probable, abstraction faite des impôts de guerre, était de 16 à 17 millions ; il y avait en plus un arriéré que la rumeur publique n’évaluait pas à moins de 180 millions.
En vain, Machault essaya-t-il, en substituant le vingtième au dixième qui allait expirer, de comprendre dans le nouvel impôt tous les revenus sans exemptions ni privilèges ; il tomba devant la coalition de la noblesse, du clergé et des parlements qui s’opposèrent résolument à l’introduction des principes d’égalité dans notre régime fiscal.
La guerre de Sept ans, les folles dépenses de la cour de Louis XV, les déprédations de divers personnages accentuèrent le désordre. Les impôts furent encore augmentés ; des emprunts furent contractés à des taux usuraires ; Silhouette, à bout d’expédients, suspendit le paiement des effets royaux sur les fermes et sur les recettes générales. Bertin et Maynon d’Invau essayèrent ensuite de reprendre les vues de Machault ; ils succombèrent l’un et l’autre devant la puissance des intérêts particuliers. D’Invau, dans un Mémoire daté de 1769, dit courageusement à Louis XV :
« Les finances de Votre Majesté sont dans le plus affreux délabrement. Il s’en faut aujourd’hui de 50 millions que les revenus libres n’égalent les dépenses. Chaque année a accumulé une nouvelle dette sur celle des années précédentes. Les dettes criardes montent aujourd’hui à près de 80 millions. Pour comble d’embarras et de malheur, les revenus entiers d’une année sont consumés par anticipation… Cette situation est plus qu’effrayante. Il n’est pas possible de la soutenir plus longtemps, et nous touchons au moment où elle jetterait le Royaume dans les plus grands malheurs, sans qu’il restât de moyens pour y remédier. »
Vint l’abbé Terray. Il avait du jugement et de l’énergie, mais point de scrupules. En entrant aux affaires à la fin de 1769, il présenta à Louis XV un Mémoire où il répéta ce qu’avait dit d’Invau : la dette exigible arriérée dépasse 100 millions ; les revenus de 1770 et une partie de ceux de 1771 sont dévorés ; il n’y a pas un écu dans les caisses pour faire face aux dépenses qu’on évalue à 220 millions, et celles-ci excèdent les revenus de 63 millions.
Sans indiquer au Roi des remèdes positifs, l’abbé constata : 1° qu’on ne pouvait espérer « de maintenir les impositions au point où elles étaient portées et qu’il fallait songer à se mettre en état de soulager les peuples successivement » ; 2° que le crédit ne pourrait se rétablir et le taux des emprunts baisser si on ne cessait d’emprunter, et que, pour cesser d’emprunter, il fallait retrancher chaque année quelques millions « sur les différentes parties, soit de la Maison du Roi, soit de la finance ». Il y a encore, ajoutait-il, des « sources d’accroissement de revenus par une plus utile administration des finances, mais c’est un ouvrage de lenteur dont il faut s’occuper sans délai ni relâche, sur lequel néanmoins, on ne doit pas compter pour un secours présent[2]. »
Le Contrôleur général n’essaya pas, tout d’abord, comme Machault, Bertin et d’Invau, d’imposer les privilégiés, et il ne pouvait espérer que Louis XV ferait sur les dépenses de sa Maison, des retranchements capables d’amener l’équilibre financier. Il ne compta que sur la faillite et il y procéda, par tranches successives[3].
Il parvint ainsi à diminuer les dépenses de 38 630 000 livres. Après avoir frappé durement les créanciers de l’État, il s’attaqua aux contribuables en établissant des sols pour livre sur diverses taxes et sur des péages qui n’appartenaient pas tous à l’État. Plus tard, il réforma avec sagesse les vingtièmes.
Sa politique brutale serait excusable jusqu’à un certain point, étant donnée la détresse du trésor, s’il l’avait défendu, contre les dilapidations. Bien au contraire, on l’a accusé avec vraisemblance de s’être constamment, pour se maintenir en place, plié aux exigences de l’entourage de la Du Barry.
Ses amis et lui-même une fois dans la retraite, ont prétendu que, grâce à son habileté, la situation financière avait été complètement apurée ; le déficit n’aurait plus été que de 5 millions ; l’abbé aurait laissé dans les caisses 57 millions de réserve pour les besoins imprévus et aurait réduit les anticipations à trois mois, quoiqu’il eut à procéder, en dehors des dépenses accoutumées, aux préparatifs d’une guerre maritime, à la dépense des mariages du Dauphin et du comte de Provence et à beaucoup d’autres frais extraordinaires. Ses apologistes n’ont pas signalé que, dans ces frais, étaient entrées les dépenses maladroites, sinon suspectes, de la police des grains.
Les tableaux budgétaires de l’époque sont si incomplets et concordent si peu entre eux qu’il est impossible de chiffrer exactement le déficit réel de chaque année ; on peut néanmoins affirmer que ce déficit fut toujours et resta important.
Dans un Mémoire daté de juillet 1772, le Contrôleur général déclara que le déficit était alors de 77 millions, en y comprenant 14 millions d’insuffisance de recettes, et qu’il avait eu à faire face à une dette arriérée de 110 millions, avec des anticipations de 154 millions, mais que, pour l’année 1773, les recettes nettes s’élèveraient à 205 millions, les dépenses à 200 millions, laissant un excédent de 5 millions, que les anticipations avaient été réduites de 154 à 30 millions, que 18 500 000 livres avaient été réservés pour l’amortissement, qu’enfin, la dette exigible ne serait plus, au 1er janvier, que de 116 millions.
Mais, dans un Mémoire ultérieur, l’abbé avoua que les dépenses de 1773 avaient dépassé les évaluations de 25 800 000 livres et, dans des tableaux de prévisions pour 1774, il annonça un déficit de 25 à 28 millions, en supposant des réductions sur la Guerre et sur la Marine qui ne pouvaient être et ne furent pas obtenues.
La situation, telle que la laissa l’abbé Terray, n’était donc point celle qu’ont décrite ses amis, quoique pour les années 1774 et 1775, il ait pu tenir compte du nouveau bail des fermes générales qui, disait-on, présentait des avantages considérables sur les baux antérieurs. Mais ce n’était là qu’une apparence.
La ferme générale était une compagnie de 60 membres, liée au Trésor par des baux successifs de six ans de durée que l’on distinguait par le nom de leurs signataires. On disait le bail Henriet conclu en 1756, le bail Prévôt conclu en 1762, le bail Alaterre conclu en 1768, enfin, le bail David conclu par l’abbé Terray, le 1er janvier 1774. Ce dernier bail comportait un forfait de 152 millions, pour le produit des impôts que la ferme levait au nom de l’État, c’est-à-dire pour la gabelle, les aides, le tabac, les octrois de Paris, les huiles et savons, la marque des fers, certains droits domaniaux, etc. Le forfait du bail Alaterre n’était que de 132 millions. L’abbé Terray semblait donc avoir augmenté les revenus du Roi de 20 millions, mais il avait introduit dans le bail trois impôts : 1° deux sols pour livre que les fermiers percevaient, en dehors de leur forfait, pour le compte du Roi ; 2° deux nouveaux sols pour livre, en sus des 4 sols déjà compris dans le forfait précédent ; 3° huit autres sols pour livre que l’abbé établit sur des taxes qui, nous l’avons dit, n’étaient pas toutes des taxes royales, telles que péages particuliers, octrois municipaux, vacations de greffiers et d’officiers de justice, gabelles rédimées par voie de rachat.
D’après l’abbé de Veri, les 4 premiers sols pour livre devaient produire 26 400 000 livres ; les 8 sols pour livre sur les taxes royales ou non étaient estimés à 24 millions. Plus de 50 millions d’impôts auraient donc été ajoutés aux produits du bail, s’il n’y avait eu des exemptions et des distractions Lavoisier a évalué les additions à 25 millions seulement et les retranchements à 8 millions ; sur cette base, le produit du bail aurait été à peine augmenté.
L’abbé avait pourtant pressuré les fermiers généraux ; il s’était fait rendre un compte exact des fonds engagés par eux ou par leurs associés et avait pris pour base du contrat nouveau les moyennes de produits les plus favorables pour chaque espèce de taxe, tabac, gabelle, etc. De plus, vingt jours après la signature du contrat, il avait imposé aux fermiers un partage de bénéfices à raison de 5/10 sur les 4 premiers millions, de 4/10 sur les 4 suivants, de 3/10 sur les 4 autres, de 2/10 sur le surplus au delà de 12 millions. Le Trésor aurait tiré de cette combinaison des profits ultérieurs si le rendement des impôts n’avait pas été à sa limite ; mais l’abbé avait à plusieurs reprises reconnu le contraire.
Enfin, les fermiers avaient été obligés d’accepter des croupes en quantité considérable pour des personnages de toute espèce, sans surface financière pour la plupart et qui, est-il dit dans un rapport officiel de Turgot, avaient, « par l’argent et l’intrigue, gagné de vils protecteurs ou en avaient trompé de respectables ». Les fermiers avaient aussi été chargés au dernier moment de 500 000 livres de pensions dont il n’avait pas été question dans les premières négociations. Avec de telles conditions et, comme les impôts se percevaient difficilement, les fermiers couraient des risques et purent prétendre qu’ils avaient fait un mauvais marché[4].
Monthyon a émis l’opinion singulière que ce fut peut-être une faute de renvoyer Terray qui, sans devenir vertueux, aurait dans son intérêt et pour ne pas blesser les sentiments de Louis XVI, pris les dehors de la vertu.
Auparavant, le paradoxal Linguet[5] avait justifié les banqueroutes de l’abbé en ces termes :
« Quoi ! le Roi a besoin d’argent, il n’en a pas ; vous vous offrez pour lui en prêter, vous voulez une hypothèque et un gros intérêt… Il prend tous les ans malgré moi dans ma poche de quoi payer cet intérêt et vous voulez que ce contrat accidentel, formé par l’avidité, entre lui et vous, il le respecte plus que le contrat éternel, immuable, passé par la nature même des choses entre tout souverain et ses sujets et… qui l’oblige à me ménager dès qu’il le peut ! »
Terray fit à Louis XVI, en mai 1774, un exposé d’où résulta que, malgré les banqueroutes, la situation financière était peu rassurante.
« Un véritable serviteur de V. M., dit-il, ne peut envisager sans peine cette situation et je ne cesserai de réclamer auprès d’elle jusqu’à ce que la recette soit devenue égale, ou même supérieure à la dépense par la réduction de la dernière.
« En effet, Sire, toutes les parties de la recette sont portées au plus haut point possible : les baux à ferme sont réglés pour six ans ; les régies sont calculées ; je ne puis espérer aucun accroissement de revenu assez considérable pour couvrir ce vide ; il ne reste plus que des objets de peu d’importance à perfectionner.
« Ce n’est donc que par la diminution dans les dépenses qu’on pourra joindre le premier et le dernier jour de l’année sans contracter de nouvelles dettes. J’espère que la guerre réduira ses dépenses ; la marine le peut aussi dans un objet principal[6].
« Je fais chaque jour de petits bénéfices dans mon département, mais il est nécessaire que V. M. donne les ordres les plus précis pour régler les dépenses de sa Maison ; tant d’ordonnateurs différents en dirigent et arrêtent les dépenses arbitrairement ; il faudrait réduire tant d’usages, rectifier tant d’abus, opérer tant de réformes que le zèle accompagné de la plus grande activité, aura besoin de toute votre autorité pour surmonter un si grand nombre d’obstacles.
« Cependant V. M. ne sera véritablement heureuse et redoutable à ses ennemis ; ses sujets ne seront pleinement satisfaits qu’après le rétablissement de l’ordre dans les finances. La libération ne s’opérera avec effet qu’à la suite du bon ordre, et le soulagement des peuples ne peut venir avant la diminution des dépenses et des dettes.
« Voilà, Sire, le secret du bien et du mal ; si la dépense surpasse chaque année la recette, chaque année, la dette augmentera, et, par conséquent, les charges du peuple suivront en proportion. Si, au contraire, la recette égale la dépense, alors par les mesures prises, la dette diminuera chaque année, soit par l’extinction des rentes viagères, soit par les remboursements en argent qui ne seront point suspendus. Ainsi, dans peu d’années, V. M. pourra soulager ses peuples d’une partie des impositions qui les accablent.
« Cet ouvrage, Sire, si digne de votre sensibilité, vous était réservé.
« Je ne puis plus ajouter à la recette que j’ai augmentée de près de 60 millions. Je ne puis plus retrancher sur la dette que j’ai réduite de près de 20 millions. Un mot de vous, Sire, un signe de V. M. feront agir les ordonnateurs avec l’attention qu’ils doivent donner à un objet si important. Vos finances approchent du point qu’il faut atteindre pour commencer une libération effective et prompte. Ne souffrez pas qu’elle s’éloigne ; l’abîme dans lequel les finances allaient tomber en 1770, ne tarderait pas à s’ouvrir[7] ».
Malgré le cri d’alarme contenu dans cet exposé, l’abbé voulut paraître renoncer au système de rapacité qu’il avait précédemment suivi et proposa de faire remise du don de joyeux avènement. En rédigeant la déclaration y relative, il prit le style d’un ami des contribuables et des créanciers de l’État[8]. En réalité, il ne donna rien, si l’on en croit l’abbé de Veri qui était bien renseigné : parmi les droits dont fut fait remise, il en était qui avaient été perçus précédemment ; il en était d’autres que l’on devait retrouver par le droit de marc d’or qui avait été fortement relevé.
Cependant, Maurepas, ne pouvant obtenir le renvoi de Terray, s’efforçait de protéger Louis XVI contre les manœuvres possibles du Contrôleur général. Il fit décider que désormais les réunions du Conseil des Finances, institué sous la présidence du Roi pour statuer sur les affaires contentieuses et composé du Garde des Sceaux, du Contrôleur général, du ministre Bertin, des intendants des finances d’Ormesson, Moreau de Beaumont, Trudaine et Boullongne, du conseiller d’État Feydeau de Marville seraient régulières, au lieu d’être occasionnelles ou nominales, ainsi qu’il arrivait depuis longtemps[9].
L’abbé Terray protesta d’abord ; il sentit ensuite que la résistance pourrait lui nuire et se montra docile.
Mais le provisoire ne pouvait durer. Les irrésolutions de Louis XVI inquiétaient Vergennes et Turgot qui se demandaient par quels moyens ils pourraient amener Maurepas à se faire nommer premier ministre. Il fallait choisir un Garde des Sceaux et Malesherbes avait déclaré par écrit qu’il n’était pas candidat. La question du pacte de famine fut le motif déterminant d’un changement de personnes.
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[1] Les finances de l’Ancien régime et de la Révolution, I, 19. — Marion, Histoire financière de la France depuis 1715, I.
[2] Mémoire présenté vers la fin de 1770, dans la Collection des Comptes-rendus, Lausanne, 1788.
[3] Voici la liste de ses opérations, de janvier à mars 1770, d’après Stourm :
1° Suspension du paiement des billets des fermes générales et des rescriptions sur les recettes générales, à partir du 1er mars. Ces billets et ces rescriptions, analogues aux bons du Trésor d’aujourd’hui, s’élevaient à 200 millions.
2° Conversion d’anciennes rentes tontinières en rentes viagères. Le système des tontines assurait aux derniers porteurs survivants un très gros bénéfice ; l’abbé les en dépouilla, ce qui devait finalement procurer à l’État un profit de 150 millions.
3° Réduction à moitié des arrérages des rentes sur les postes, sur les cuirs, sur la loterie, sur les actions des fermes. C’était un retranchement de 11 millions sur les arrérages de la dette.
4° Ajournement, comme si l’on eut été en temps de guerre, du remboursement des capitaux d’emprunt arrivant à échéance.
5° Suspension de l’amortissement, détournement des fonds y affectés et consolidation des retenues qui avaient été imposées aux rentiers pour l’assurer. Cet ajournement procura une ressource de 17 millions.
[4] Journal historique, IV, 45. Louis XV trouva, paraît-il, les conditions du contrat trop rigoureuses pour les fermiers. Mais il conserva pour lui des croupes sur plusieurs d’entre eux. Voir ci-dessous, p. 154. Les fermiers généraux firent des bénéfices, mais ce résultat doit être attribué au rétablissement du crédit et de la prospérité qui suivirent l’avènement de Louis XVI.
[5] Annales, III, 179 et VI, 390.
[6] Turgot constata le contraire.
[7] Collection des compte-rendus, etc., p. 115 et suiv.
[8] « Nous étant fait rendre compte de l’état actuel des recettes et des dépenses, nous avons vu avec plaisir qu’il y avait des fonds certains pour le paiement exact des arrérages et intérêts promis et des remboursements annoncés et considérant ces engagements comme une dette de l’État et les créances qui les représentent comme une propriété au rang de toutes celles qui sont confiées à notre protection, nous croyons de notre premier devoir d’en assurer le paiement exact. »
[9] La réunion régulière du Conseil des Finances était incompatible avec la rapide expédition des affaires ; le système de Maurepas était une manœuvre politique qui fut abandonnée pendant le ministère de Turgot, sauf pour les affaires contentieuses.
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