Necker et son ministère jugés par Germaine de Staël, sa fille (1818)

Germaine de Staël consacre trois chapitres successifs de la première partie de ses Considérations sur les principaux évènements de la Révolution française (1818) à étudier l’époque du ministère de Necker, son père. Elle le défend, naturellement, quoique pas toujours raisonnablement, face aux critiques qu’il a essuyées. Madame de Staël expose aussi au passage les principes d’État de droit, de gouvernement limité et de république représentative, qui forment la base de sa philosophie politique. B.M.


CHAPITRE IV

Du caractère de M. Necker comme homme public.

M. Necker, citoyen de la république de Genève, avait cultivé dès son enfance la littérature avec beaucoup de soin ; et lorsqu’il fut appelé par sa situation à se vouer aux affaires de commerce et de finance, son premier goût pour les lettres mêla toujours des sentiments élevés et des considérations philosophiques aux intérêts positifs de la vie. Madame Necker, qui était certainement une des femmes les plus instruites de son temps, réunissait constamment chez elle tout ce que le dix-huitième siècle, si fécond en hommes distingués, pouvait offrir alors de talents illustres. Mais l’extrême sévérité de ses principes la rendit inaccessible à toute doctrine contraire à la religion éclairée dans laquelle elle avait eu le bonheur de naître. Ceux qui l’ont connue attestent qu’elle a traversé toutes les opinions et toutes les passions de son temps sans cesser d’être une chrétienne protestante, aussi éloignée de l’impiété que de l’intolérance : il en était de même de M. Necker. D’ailleurs, aucun système exclusif ne plaisait à son esprit, dont la prudence était l’un des traits distinctifs. Il ne trouvait aucun plaisir dans l’innovation en elle-même ; mais il n’avait point les préjugés d’habitude, auxquels une raison supérieure ne saurait jamais s’asservir.

Le premier de ses écrits fut un éloge de Colbert, qui remporta le prix à l’Académie française. Il fut blâmé par les philosophes d’alors, parce que l’auteur n’adoptait pas en entier, relativement au commerce et aux finances, le système dont on voulait faire un devoir à l’esprit ; déjà se manifestait le fanatisme philosophique, l’une des maladies de la Révolution. On voulait accorder à un petit nombre de principes le pouvoir absolu que s’était arrogé jusque-là un petit nombre d’hommes : dans le domaine de la pensée aussi, il ne faut rien d’exclusif.

Dans le second ouvrage de M. Necker, intitulé : Sur la Législation et le Commerce des grains, il reconnut de même la nécessité de quelques restrictions à la libre exportation des blés, restrictions commandées par l’intérêt pressant et journalier de la classe indigente. M. Turgot et ses amis se brouillèrent à cette occasion avec M. Necker : une émeute, causée par la cherté du pain, eut lieu dans l’année 1775, où M. Necker publia son livre ; et, parce qu’il avait signalé les fausses mesures qui provoquèrent cette émeute, quelques-uns des économistes les plus exagérés en accusèrent son ouvrage. Mais ce reproche était absurde ; car un écrit fondé sur des idées purement générales ne peut avoir d’influence à son début que sur les classes supérieures.

M. Necker, ayant eu toute sa vie affaire aux choses réelles, savait se plier aux modifications qu’elles exigent : toutefois il ne rejetait pas avec dédain les principes, car il n’y a que les gens médiocres qui mettent en opposition la théorie et la pratique. L’une doit être le résultat de l’autre, et elles se confirment toujours mutuellement.

Peu de mois avant d’être nommé ministre, M. Necker fit un voyage en Angleterre. Il rapporta de ce pays une admiration profonde pour la plupart de ses institutions ; mais ce qu’il étudia particulièrement, c’est la grande influence de la publicité sur le crédit, et les moyens immenses que donne une assemblée représentative pour soutenir et pour renouveler les ressources financières de l’État. Néanmoins il n’avait pas alors l’idée de proposer le moindre changement à l’organisation politique de la France. Si les circonstances n’avaient pas forcé le roi lui-même à ce changement, M. Necker ne se serait jamais cru le droit de s’en mêler. Il considérait, avant tout, le devoir individuel et présent auquel il se trouvait lié ; et, quoiqu’il fût plus convaincu que personne des avantages d’un gouvernement représentatif, il ne pensait pas qu’une telle proposition pût partir d’un ministre nommé par le roi, sans que son souverain l’y eût autorisé positivement. D’ailleurs, il était dans la nature de son caractère et de son esprit d’attendre les circonstances, et de ne pas prendre sur lui les résolutions qu’elles peuvent amener. Bien que M. Necker fût très prononcé contre des privilèges tels que les droits féodaux et les exemptions d’impôts, il voulait entrer en traité avec les possesseurs de ces privilèges, afin de ne jamais sacrifier sans ménagement les droits présents aux biens futurs. Ainsi, lorsque d’après sa proposition le roi abolit dans ses domaines les restes de la servitude personnelle, la mainmorte, etc., l’autorité royale ne prononça rien sur la conduite que devaient tenir les seigneurs à cet égard ; elle se confia seulement à l’effet de son exemple.

M. Necker désapprouvait hautement l’inégalité de la répartition des impôts ; il ne pensait pas que les privilégiés dussent supporter une moindre part des charges publiques que tous les autres citoyens de l’État ; cependant il n’engagea point le roi à rien décider à cet égard. L’établissement des administrations provinciales, comme on le verra dans un chapitre suivant, était, selon lui, le meilleur moyen pour obtenir du consentement volontaire des nobles et du clergé le sacrifice de cette inégalité d’impôts, qui révoltait encore plus la masse de la nation que toute autre distinction. Ce ne fut que dans le second ministère de M. Necker, en 1788, lorsque le roi avait déjà promis les états généraux, et que le désordre des finances, causé par le mauvais choix de ses ministres, l’avait remis de nouveau dans la dépendance des parlements ; ce fut, dis-je, seulement alors que M. Necker aborda les grandes questions de l’organisation politique de la France ; tant qu’il put s’en tenir à de sages mesures d’administration, il ne recommanda qu’elles.

Les partisans du despotisme, qui auraient voulu trouver un cardinal de Richelieu dans la personne du premier ministre du roi, ont été très mécontents de M. Necker ; et, d’un autre côté, les amis ardents de la liberté se sont plaints de la constante persévérance avec laquelle il a défendu non seulement l’autorité royale, mais les propriétés même abusives des classes privilégiées, lorsqu’il croyait possible de les racheter, au lieu de les supprimer sans compensation. M. Necker se trouva placé par les circonstances, comme le chancelier de l’Hôpital, entre les catholiques et les protestants. Car les querelles politiques de la France, dans le dix-huitième siècle, peuvent être comparées aux dissensions religieuses du seizième ; et M. Necker, comme le chancelier de l’Hôpital, essaya de rallier les esprits à ce foyer de raison qui était au fond de son cœur. Jamais personne n’a réuni d’une façon plus remarquable la sagesse des moyens à l’ardeur pour le but.

M. Necker ne se déterminait à aucune démarche sans une délibération longue et réfléchie, dans laquelle il consultait tour à tour sa conscience et son jugement, mais nullement son intérêt personnel. Méditer, pour lui, c’était se détacher de soi-même ; et, de quelque manière qu’on puisse juger les divers partis qu’il a pris, il faut en chercher la cause hors des mobiles ordinaires des actions des hommes. Le scrupule dominait en lui, comme la passion domine chez les autres. L’étendue de son esprit et de son imagination lui donnait quelquefois la maladie de l’incertitude ; il était de plus singulièrement susceptible de regrets, et s’accusait souvent en toutes choses avec une injuste facilité. Ces deux nobles inconvénients de sa nature avaient encore accru sa soumission à la morale ; il ne trouvait qu’en elle, décision pour le présent, et calme sur le passé.

Tout homme juste qui examinera la conduite publique de M. Necker dans ses moindres détails y verra toujours l’influence d’un principe de vertu. Je ne sais si cela s’appelle n’être pas un homme d’État ; mais, si l’on veut le blâmer sous ce rapport, c’est aux délicatesses de sa conscience qu’il faut s’en prendre : car il avait l’intime conviction que la morale est encore plus nécessaire dans un homme public que dans un particulier, parce que le gouvernement des choses grandes et durables est plus évidemment soumis que celui des circonstances passagères aux lois de probité instituées par le Créateur.

Pendant le premier ministère de M. Necker, lorsque l’opinion n’était point encore pervertie par l’esprit de parti, et que les affaires marchaient d’après les règles généralement reconnues, l’admiration qu’inspira son caractère fut universelle, et toute la France considéra sa retraite comme une calamité publique. Examinons d’abord ce premier ministère, avant de passer aux cruelles circonstances qui ont amené la haine et l’ingratitude dans les jugements des hommes.

 

CHAPITRE V

Des plans de M. Necker relativement aux finances.

Les principes que M. Necker avait adopté dans la direction des finances sont d’une telle simplicité, que leur théorie est à la portée de tout le monde, bien que l’application en soit très difficile. On peut dire aux ministres d’État : Soyez justes et fermes ; comme aux écrivains : Soyez ingénieux et profonds. Ces conseils sont très clairs, mais les qualités qui permettent de les suivre sont fort rares.

M. Necker pensait que l’économie, et la publicité qui est la garantie de la fidélité dans les engagements, sont les bases de l’ordre et du crédit dans un grand empire ; et de même que, dans sa manière de voir, la morale publique ne devait pas différer de la morale privée, il croyait aussi que la fortune de l’État pouvait, à beaucoup d’égards, se conduire par les mêmes règles que celle de chaque famille. Mettre les recettes de niveau avec les dépenses, arriver à ce niveau plutôt par le retranchement des dépenses que par l’augmentation des impôts ; et, lorsque la guerre devenait malheureusement nécessaire, y suffire par des emprunts dont l’intérêt fût assuré, ou par une économie nouvelle, ou par un impôt de plus, tels sont les premiers principes dont M. Necker ne s’écartait jamais.

Il est aisé de concevoir qu’aucun peuple ne peut faire la guerre avec son revenu habituel ; il faut donc que le crédit permette d’emprunter, c’est-à-dire de faire partager aux générations futures le poids d’une guerre qui doit avoir leur prospérité pour objet. On pourrait encore supposer dans un État l’existence d’un trésor, comme en avait le grand Frédéric : mais, outre qu’il n’existait rien de pareil en France, il n’y a que les conquérants, ou ceux qui veulent le devenir, qui privent leur pays des avantages attachés à la circulation du numéraire et à l’action du crédit. Les gouvernements arbitraires, soit révolutionnaires, soit despotiques, ont recours, pour soutenir la guerre, à des emprunts forcés, à des contributions extraordinaires, à des papiers-monnaie ; car nul pays ne peut ni ne doit faire la guerre avec son revenu : le crédit est donc la véritable découverte moderne qui a lié les gouvernements avec les peuples. C’est le besoin du crédit qui oblige les gouvernements à ménager l’opinion publique ; et, de même que le commerce a civilisé les nations, le crédit, qui en est une conséquence, a rendu nécessaires des formes constitutionnelles quelconques, pour assurer la publicité dans les finances et garantir les engagements contractés. Comment le crédit pourrait-il se fonder sur les maîtresses, les favoris, ou les ministres, qui changent à la cour des rois du jour au lendemain ? Quel père de famille confierait sa fortune à cette loterie ?

M. Necker cependant a su, le premier et le seul parmi les ministres, obtenir du crédit en France sans aucune institution nouvelle. Son nom inspirait une telle confiance, que, très imprudemment même, les capitalistes de l’Europe ont compté sur lui comme sur un gouvernement, oubliant qu’il pouvait perdre sa place d’un instant à l’autre. Les Anglais et les Français s’accordaient pour le citer, avant la Révolution, comme la plus forte tête financière de l’Europe. L’on regardait comme un miracle d’avoir fait cinq ans la guerre sans augmenter les impôts, et seulement en assurant l’intérêt des emprunts sur des économies. Mais, quand l’esprit de parti vint tout empoisonner, on imagina de dire qu’il y avait du charlatanisme dans le système de finances de M. Necker. Singulier charlatanisme que celui qui repose sur l’austérité du caractère, et fait renoncer au plaisir de s’attacher beaucoup de créatures en donnant facilement l’argent levé sur le peuple ! Les juges irrécusables des talents et de l’honnêteté d’un ministre des finances, ce sont les créanciers de l’État.

Pendant l’administration de M. Necker, les fonds publics montèrent, et l’intérêt de l’argent baissa jusqu’à un taux dont on n’avait point eu d’exemple en France. Les fonds anglais, au contraire, subirent dans le même temps une dépréciation considérable, et les capitalistes de tous les pays s’empressèrent de concourir aux emprunts ouverts à Paris, comme si les vertus d’un homme avaient pu tenir lieu de la fixité des lois.

M. Necker, a-t-on dit, a fait des emprunts, ce qui devait ruiner les finances. Et de quel moyen l’Angleterre s’est-elle servie pour arriver au degré de richesse qui lui a permis de soutenir avec éclat vingt-cinq ans de la plus terrible guerre ? Les emprunts dont l’intérêt n’est pas assuré ruineraient l’État, s’ils étaient longtemps praticables : mais heureusement ils ne le sont pas ; car les créanciers sont très avisés sur ce qui les touche, et ne prêtent volontairement que sur des gages positifs. M. Necker, afin d’assurer l’intérêt et le fonds d’amortissement nécessaires à la garantie des payements, attachait une réforme à chaque emprunt ; et il résultait de cette réforme une diminution de dépense plus que suffisante pour le payement des intérêts. Mais cette méthode si simple, de retrancher sur ses dépenses pour augmenter ses revenus, ne paraît pas assez ingénieuse aux écrivains qui veulent montrer des vues profondes en traitant des affaires publiques.

L’on a dit aussi que les emprunts viagers dont M. Necker a fait quelquefois usage pour attirer les capitaux, favorisaient le penchant des pères à consumer d’avance la fortune qu’ils devaient laisser à leurs enfants. Cependant il est généralement reconnu que l’intérêt viager, tel que M. Necker l’avait combiné, est une spéculation tout comme l’intérêt perpétuel. Les meilleurs pères de famille plaçaient sur les trente têtes à Genève, dans l’intention d’augmenter leur bien après eux. Il y a des tontines viagères en Irlande ; il en existait depuis longtemps en France. Il faut se servir de différents genres de spéculations pour captiver les diverses manières de voir des capitalistes ; mais on ne saurait mettre en doute si un père de famille peut, lorsqu’il veut régler sa dépense, s’assurer une grande augmentation de capital en plaçant une partie de ce qu’il possède à un intérêt très haut, et en épargnant chaque année une portion de cet intérêt. Au reste, on est honteux de répéter des vérités si généralement répandues parmi tous les financiers de l’Europe. Mais quand, en France, les ignorants des salons ont attrapé sur un sujet sérieux une phrase quelconque dont la rédaction est à la portée de tout le monde, ils s’en vont la redisant à tout propos ; et ce rempart de sottise est très difficile à renverser.

Faut-il répondre aussi à ceux qui accusent M. Necker de n’avoir pas changé le système des impôts, et supprimé les gabelles en soumettant les pays d’états qui en étaient exempts à une contribution sur le sel ? Il ne fallait pas moins que la Révolution pour détruire les privilèges particuliers des provinces. Le ministre qui aurait osé les attaquer n’aurait produit qu’une résistance nuisible à l’autorité du roi, sans obtenir aucun résultat utile. Les privilégiés étaient tout-puissants en France il y a quarante ans, et l’intérêt seul de la nation était sans force. Le gouvernement et le peuple, qui sont pourtant deux parties essentielles de l’État, ne pouvaient rien contre telle ou telle province, tel ou tel corps ; et des droits bigarrés, héritages des événements passés, empêchaient le roi même de rien faire pour le bien général.

M. Necker, dans son ouvrage sur l’administration des finances, a montré tous les inconvénients du système inégal d’impôts qui régnait en France ; mais c’est une preuve de plus de sa sagesse que de n’avoir entrepris à cet égard aucun changement pendant son premier ministère. Les ressources qu’exigeait la guerre ne permettaient de s’exposer à aucune lutte intérieure ; car, pour innover en matière de finances, il fallait être en paix, afin de pouvoir captiver le peuple en diminuant la masse des impôts alors qu’on en aurait changé la nature.

Si les uns ont blâmé M. Necker d’avoir laissé subsister l’ancien système des impôts, d’autres l’ont accusé d’avoir montré trop de hardiesse en imprimant le Compte rendu au roi sur la situation de ses finances. M. Necker était, comme je l’ai dit, dans des circonstances à peu près semblables à celles du chancelier de l’Hôpital. Il n’a pas fait un pas dans la carrière politique, sans que les novateurs lui reprochassent sa prudence, et les partisans de tous les anciens abus sa témérité. Aussi l’étude de ses deux ministères est-elle peut-être la plus utile que puisse faire un homme d’État. On y verra la route de la raison tracée entre les factions contraires, et des efforts toujours renaissants pour amener une transaction sage entre les vieux intérêts et les nouvelles idées.

La publicité du Compte rendu avait pour but de suppléer en quelque manière aux débats de la chambre des communes d’Angleterre, en faisant connaître à tous le véritable état des finances. C’était porter, disait-on, atteinte à l’autorité du roi que d’informer la nation de l’état des affaires. Si l’on n’avait eu rien à demander à cette nation, on aurait pu lui cacher la situation du trésor royal ; mais le mouvement des esprits ne permettait pas qu’on pût exiger la continuation de taxes très onéreuses, sans montrer au moins l’usage qu’on en avait fait, ou qu’on en voulait faire. Les courtisans criaient contre les mesures de publicité en finances, les seules propres à fonder le crédit, et néanmoins ils sollicitaient avec une égale véhémence, pour eux et les leurs, tout l’argent que ce crédit même pouvait à peine fournir. Cette inconséquence s’explique toutefois par la juste crainte qu’ils éprouvaient de voir le jour entrer dans les dépenses qui les concernaient ; car la publicité de l’état des finances avait aussi un avantage important, celui d’assurer au ministre l’appui de l’opinion publique dans les divers retranchements qu’il était nécessaire d’effectuer. L’économie offrait de grands moyens en France à l’homme courageux qui, comme M. Necker, voulait y avoir recours. Le roi, quoiqu’il n’eût point de luxe pour lui-même, était d’une telle bonté, qu’il ne savait rien refuser à ceux qui l’entouraient ; et les grâces de tout genre excédaient sous son règne, quelque austère que fût sa conduite, les dépenses mêmes de Louis XV. M. Necker devait considérer comme son premier devoir, et comme la principale ressource de l’État, la diminution des grâces ; il se faisait ainsi beaucoup d’ennemis à la cour et parmi les employés des finances ; mais il remplissait son devoir : car le peuple alors était réduit par les impôts à une détresse dont personne ne s’occupait, et que M. Necker a proclamée et soulagée le premier. Souffrir pour ceux qu’on ne connaissait pas, et refuser à ceux que l’on connaissait, était un effort pénible, mais dont la conscience faisait une loi à celui qui l’a toujours prise pour guide.

À l’époque du premier ministère de M. Necker, la classe la plus nombreuse de l’État était surchargée de dîmes et de droits féodaux, dont la révolution l’a délivrée ; les gabelles et les impôts que supportaient certaines provinces, et dont d’autres étaient affranchies, l’inégalité de la répartition, fondée sur les exemptions des nobles et du clergé, tout concourait à rendre la situation du peuple infiniment moins heureuse qu’elle ne l’est maintenant. Chaque année les intendants faisaient vendre les derniers meubles de la misère, parce que plusieurs contribuables se trouvaient dans l’impossibilité d’acquitter les taxes qu’on leur demandait : dans aucun État de l’Europe le peuple n’était traité d’une manière aussi révoltante. À l’intérêt sacré de tant d’hommes se joignaient aussi celui du roi, qu’il ne fallait pas exposer aux résistances du parlement pour l’enregistrement des impôts. M. Necker rendait donc un service signalé à la couronne, lorsqu’il soutenait la guerre par le simple fruit des économies, et le ménagement habile du crédit : car de nouvelles charges irritaient la nation, et popularisaient le parlement en lui donnant l’occasion de s’y opposer.

Un ministre qui peut prévenir une révolution en faisant le bien doit suivre cette route, quelle que soit son opinion politique. M. Necker se flattait donc de retarder, du moins encore pendant plusieurs années, par l’ordre dans les finances, la crise qui s’approchait ; et, si l’on avait adopté ses plans en administration, il se peut que cette crise même n’eût été qu’une réforme juste, graduelle et salutaire.

 

CHAPITRE VI

Des plans de M. Necker en administration.

Le ministre des finances, avant la Révolution, n’était pas seulement chargé du trésor public : ses devoirs ne se bornaient pas à mettre de niveau la recette et la dépense : toute l’administration du royaume était encore dans son département ; et, sous ce rapport, le bien-être de la nation entière ressortissait au contrôle général. Plusieurs branches de l’administration étaient singulièrement négligées. Le principe du pouvoir absolu se combinait avec des obstacles sans cesse renaissants dans l’application de ce pouvoir. Il y avait partout des traditions historiques dont les provinces voulaient faire des droits, et que l’autorité royale n’admettait que comme des usages. De là vient que l’art de gouverner était une espèce d’escamotage dans lequel on tâchait d’extorquer de la nation le plus possible pour enrichir le roi, comme si la nation et le roi devaient être considérés comme des adversaires.

Les dépenses du trône et de l’armée étaient exactement acquittées ; mais la détresse du trésor royal était si habituelle, qu’on négligeait, faute d’argent, les soins les plus nécessaires à l’humanité. L’on ne peut se faire une idée de l’état dans lequel M. et madame Necker trouvèrent les prisons et les hôpitaux de Paris. Je nomme madame Necker à cette occasion, parce qu’elle a consacré tout son temps, pendant le ministère de son mari, à l’amélioration des établissements de bienfaisance, et qu’à cet égard les changements les plus remarquables furent opérés par elle.

Mais M. Necker sentit plus vivement que personne combien la bienfaisance d’un ministre même est peu de chose au milieu d’un royaume aussi vaste et aussi arbitrairement gouverné que la France ; et ce fut son motif pour établir des assemblées provinciales, c’est-à-dire des conseils composés des principaux propriétaires de chaque province, dans lesquels on discuterait la répartition des impôts et les intérêts locaux de l’administration. M. Turgot en avait conçu l’idée ; mais aucun ministre du roi, avant M. Necker, ne s’était senti le courage de s’exposer à la résistance que devait rencontrer une institution de ce genre ; et il était à prévoir que les parlements et les courtisans, rarement coalisés, la combattraient également.

Les provinces réunies le plus tard à la couronne, telles que le Languedoc, la Bourgogne, la Bretagne, etc., s’appelaient pays d’états, parce qu’elles s’étaient réservé le droit d’être régies par une assemblée composée des trois ordres de la province. Le roi fixait la somme totale qu’il exigeait, mais les états en faisaient la répartition. Ces provinces se maintenaient dans le refus de certaines taxes, dont elles prétendaient être exemptes par les traités qu’elles avaient conclus avec la couronne. De là venaient les inégalités du système d’impositions, les occasions multipliées de contrebande entre une province et une autre, et l’établissement des douanes dans l’intérieur.

Les pays d’états jouissaient de grands avantages : non seulement ils payaient moins, mais la somme exigée était répartie par des propriétaires qui connaissaient les intérêts locaux, et qui s’en occupaient activement. Les routes et les établissements publics étaient beaucoup mieux soignés, et les contribuables traités avec plus de ménagement. Le roi n’avait jamais admis que ces états possédassent le droit de consentir l’impôt ; mais eux se conduisaient comme s’ils avaient eu ce droit réellement. Ils ne refusaient pas l’argent qu’on leur demandait ; mais ils appelaient leurs contributions un don gratuit. En tout, leur administration valait bien mieux que celle des autres provinces, dont le nombre était pourtant beaucoup plus grand, et qui ne méritaient pas moins l’intérêt du gouvernement.

Des intendants étaient nommés par le roi pour gouverner les trente-deux généralités du royaume : ils ne rencontraient d’obstacles que dans les pays d’états, et quelquefois de la part de l’un des douze parlements de province (le parlement de Paris était le treizième) ; mais, dans la plupart des généralités conduites par un intendant, cet agent du pouvoir disposait à lui seul des intérêts de toute une province. Il avait sous ses ordres une armée d’employés du fisc, détestés des gens du peuple. Ces employés les tourmentaient un à un pour en arracher des impôts disproportionnés à leurs moyens ; et, lorsqu’on écrivait au ministre des finances pour se plaindre des vexations de l’intendant ou du subdélégué, c’était à cet intendant même que le ministre renvoyait les plaintes, puisque l’autorité suprême ne communiquait que par eux avec les provinces.

Les jeunes gens et les étrangers qui n’ont pas connu la France avant la Révolution, et qui voient aujourd’hui le peuple enrichi par la division des propriétés et la suppression des dîmes et du régime féodal, ne peuvent avoir l’idée de la situation de ce pays lorsque la nation portait le poids de tous les privilèges. Les partisans de l’esclavage dans les colonies ont souvent dit qu’un paysan de France était plus malheureux qu’un nègre. C’était un argument pour soulager les blancs, mais non pour s’endurcir contre les noirs. La misère accroît l’ignorance, l’ignorance accroît la misère ; et, quand on se demande pourquoi le peuple français a été si cruel dans la Révolution, on ne peut en trouver la cause que dans l’absence du bonheur, qui conduit à l’absence de moralité.

On a voulu vainement, pendant le cours de ces vingt-cinq années, exciter en Suisse et en Hollande des scènes semblables à celles qui se sont passées en France : le bon sens de ces peuples, formé depuis longtemps par la liberté, s’y est constamment opposé.

Une autre cause des malheurs de la Révolution, c’est la prodigieuse influence de Paris sur la France. Or l’établissement des administrations provinciales devait diminuer l’ascendant de la capitale sur tous les points du royaume ; car les grands propriétaires, intéressés par les affaires dont ils se seraient mêlés chez eux, auraient eu un motif pour quitter Paris et vivre dans leurs terres. Les grands d’Espagne ne peuvent pas s’éloigner de Madrid sans la permission du roi : c’est un puissant moyen de despotisme, et par conséquent de dégradation, que de changer les nobles en courtisans. Les assemblées provinciales devaient rendre aux grands seigneurs de France une consistance politique. Les dissensions qu’on a vues tout à coup éclater entre les classes privilégiées et la nation n’auraient peut-être pas existé, si depuis longtemps les trois ordres se fussent rapprochés en discutant en commun les affaires d’une même province.

M. Necker composa les administrations provinciales instituées sous son ministère, comme l’ont été depuis les états généraux, d’un quart de nobles, un quart du clergé, et moitié du tiers état, divisés en députés des villes et en députés des campagnes. Ils délibéraient ensemble, et déjà l’harmonie s’établissait tellement entre eux, que les deux premiers ordres avaient parlé de renoncer volontairement à leurs privilèges en matière d’impôts. Les procès-verbaux de leurs séances devaient être imprimés, afin d’encourager leurs travaux par l’estime publique.

Les grands seigneurs français n’étaient pas assez instruits, parce qu’ils ne gagnaient rien à l’être. La grâce en conversation, qui conduisait à plaire à la cour, était la voie la plus sûre pour arriver aux honneurs. Cette éducation superficielle a été l’une des causes de la ruine des nobles ; ils ne pouvaient plus lutter contre les lumières du tiers-états ; ils auraient dû tâcher de les surpasser. Les assemblées provinciales auraient par degrés amené les grands seigneurs à primer par leur savoir en administration, comme jadis ils l’emportaient par leur épée ; et l’esprit public en France aurait précédé l’établissement des institutions libres.

Les assemblées provinciales n’auraient point empêché qu’un jour on ne demandât la convocation des états généraux ; mais du moins, quand l’époque inévitable d’un gouvernement représentatif serait arrivée, la première classe et la seconde, s’étant occupées ensemble depuis longtemps de l’administration de leur pays, ne se seraient point présentées aux états généraux, l’une avec l’horreur et l’autre avec la passion de l’égalité.

L’archevêque de Bourges et l’évêque de Rhodez furent choisis pour présider les deux assemblées provinciales établies par M. Necker. Ce ministre, qui était protestant, montra en toute occasion une grande déférence pour le clergé de France, parce qu’il était en effet composé d’hommes très sages dans tout ce qui ne concernait pas les préjugés de corps ; mais, depuis la Révolution, les haines de partis et la nature du gouvernement doivent écarter les ecclésiastiques des emplois publics.

Les parlements prirent de l’ombrage des assemblées provinciales comme d’une institution qui pouvait donner au roi une force d’opinion indépendante de la leur. M. Necker souhaitait que les provinces ne fussent point exclusivement soumises aux autorités qui siégeaient à Paris ; mais, loin de vouloir détruire ce qu’il y avait de vraiment utile dans les pouvoirs politiques des parlements, c’est-à-dire l’obstacle qu’ils pouvaient mettre à l’extension de l’impôt, ce fut lui, M. Necker, qui obtint du roi que l’on soumît aussi l’augmentation de la taille, impôt arbitraire dont le ministère seul fixait la quotité, à l’enregistrement du parlement. M. Necker cherchait sans cesse à mettre des bornes au pouvoir ministériel, parce qu’il savait par sa propre expérience qu’un homme chargé de tant d’affaires, et à une si grande distance des intérêts sur lesquels il est appelé à prononcer, finit toujours par s’en remettre, de subalterne en subalterne, aux derniers commis, les plus incapables de juger des motifs qui doivent influer sur des décisions importantes.

Oui, dira-t-on encore, M. Necker, ministre temporaire, mettait volontiers des bornes au pouvoir ministériel ; mais c’était ainsi qu’il portait atteinte à l’autorité permanente des rois. Je ne traiterai point ici la grande question de savoir si le roi d’Angleterre n’a pas autant et plus de pouvoir que n’en avait un roi de France. La nécessité de gouverner dans le sens de l’opinion publique est imposée au souverain anglais ; mais, cette condition remplie, il réunit la force de la nation à celle du trône ; tandis qu’un monarque arbitraire, ne sachant où prendre l’opinion que ses ministres ne lui représentent pas fidèlement, rencontre à chaque instant des obstacles imprévus dont il ne peut calculer les dangers. Mais, sans anticiper sur un résultat qui, j’espère, acquerra quelque évidence nouvelle par cet ouvrage, je m’en tiens aux administrations provinciales, et je demande s’ils étaient les vrais serviteurs du roi, ceux qui voulaient lui persuader que ces administrations diminuaient son autorité.

La quotité des impôts n’était point soumise à leur décision ; la répartition de la somme fixée d’avance leur était seule accordée. Était-ce donc un avantage pour la couronne que l’impôt, mal subdivisé par un mauvais intendant, fît souffrir le peuple, et le révoltât plus encore contre l’autorité qu’un tribut, quelque considérable qu’il soit, quand il est sagement partagé ? Tous les agents du pouvoir en appelaient, dans chaque détail, à la volonté du roi : les Français ne sont contents que quand ils peuvent, en toute occasion, s’appuyer sur les désirs du prince. Les habitudes serviles sont chez eux invétérées ; tandis que les ministres, dans les pays libres, ne se fondent que sur le bien public. Il se passera du temps encore avant que les habitants de la France, accoutumés depuis plusieurs siècles à l’arbitraire, apprennent à rejeter ce langage de courtisan, qui ne doit pas sortir des palais où il a pris naissance.

Le roi, sous le ministère de M. Necker, n’a jamais eu la moindre discussion avec les parlements. Cela n’est pas étonnant, dira-t-on, puisque le roi, pendant ce temps, n’exigea point de nouveaux impôts, et s’abstint de tout acte arbitraire. Mais c’est en cela que le ministre se conduisit avec prudence ; car un roi, dans le pays même où des lois constitutionnelles ne servent point de bornes à son pouvoir, aurait tort d’essayer jusqu’à quel point le peuple supporterait ses fautes. Personne ne doit faire tout ce qu’il peut, surtout sur un terrain aussi chancelant que celui de l’autorité arbitraire, dans un pays éclairé.

M. Necker, dans son premier ministère, était encore plus ami de la probité publique, si l’on peut s’exprimer ainsi, que de la liberté, parce que la nature du gouvernement qu’il servait permettait l’une plus que l’autre ; mais il souhaitait tout ce qui pouvait donner quelque stabilité au bien, indépendamment du caractère personnel des rois, et de celui de leurs ministres, plus incertain encore. Les deux administrations provinciales qu’il établit dans le Berri et le Rouergue réussirent admirablement. Plusieurs autres étaient préparées, et le mouvement nécessaire aux esprits dans un grand empire se tournait vers ces améliorations partielles. Il n’y avait alors que deux seuls moyens de satisfaire l’opinion, qui s’agitait déjà beaucoup sur les affaires en général : les administrations provinciales et la publicité des finances. Mais, dira-t-on, pourquoi satisfaire l’opinion ? Je m’abstiendrai de toutes les réponses que feraient les amis de la liberté à cette singulière question. Je dirai simplement que, même pour éviter la demande d’un gouvernement représentatif, le mieux était d’accorder alors ce qu’on attendait de ce gouvernement, c’est-à-dire de l’ordre et de la stabilité dans l’administration. Enfin le crédit, c’est-à-dire l’argent, dépendait de l’opinion ; et puisqu’on avait besoin de cet argent, il fallait au moins ménager par intérêt le vœu national, auquel peut-être on aurait dû céder par devoir.

A propos de l'auteur

L’Institut Coppet est une association loi 1901 dont la mission est de participer, par un travail pédagogique, éducatif, culturel et intellectuel, à la renaissance et à la réhabilitation de l’école française d’économie politique, et à la promotion des différentes écoles de pensée favorables aux valeurs de liberté, de propriété, de responsabilité et de libre marché.

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